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建設項目行政許可“一站式”專業技術服務機構貴州（貴陽市、遵義市、安順市、六盤水市、黔南州等）市州發改委委托節能報告評審單位

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水土保持方案的編審重點及對工程建設的約束作用

日期:2020-06-26 21:56:10

來源：水土保持之點滴

編輯：貴州綠之城節能環保

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摘要
水土保持方案審批是國家法律設定的行政許可事項，建設單位、方案編制機構、技術評審單位、審批及驗收機關、監理監測機構等均應按法律和標準的規定，做好各自的工作，沒有履職盡責造成嚴重后果的將承擔相應的法律責任。水土保持方案中應落實選址選線的水土保持４項前置條件，減輕對水土保持敏感區的影響；落實棄渣場設置的限制條件，明確棄渣場數量、位置、堆置方案等，確保不產生新的危害；準確劃定水土流失防治責任范圍紅線，并將坐標矢量數據上圖入庫，為衛星、無人機監控紅線提供依據；糾正單純以６項指標為目標的偏向，強化水土流失防治總體目標的落實；明確水土保持措施體系及措施類型，強化對后續設計的剛性約束。對未達到法律、國標規定及評審標準的方案，不應通過評審。要強化水土保持方案對工程建設后續設計、施工、管理等的約束力和控制作用，對違反法律、法規、標準、行政許可的生產建設行為，應依法依規進行處罰和問責。

　　
生產建設項目水土保持方案是生產建設單位為防治水土流失而做出的鄭重承諾和總體方案，是指導工程后續設計、施工、管理的重要約束性文件。近幾年，黨中央和國務院出臺了一系列加強法治、改革行政審批、追究責任等文件，特別是深圳市光明新區渣土受納場“１２·２０”特別重大生產安全責任事故的典型案例，教訓深刻，再次為我們敲響了警鐘。水土保持方案審批是國家法律設定的行政許可事項，根據國家依法治國、盡職履責、追責問責的相關制度規定，因編制的水土保持方案不合實際而產生的后果和影響，各相關單位（建設單位、方案編制機構、技術評審單位、審批機關、監理監測機構等）均依法依規承擔相應責任，受到行政處分或刑事處罰。２０１５年水利部下放了大多數國家級生產建設項目水土保持方案的審批、監管及水土保持設施驗收權，省級也在向地縣下放行政審批權。在新的形勢下，如何落實水土保持方案編制、審查、審批、實施等單位的責任，嚴格按法規、標準開展工作，在做一深入探討。

１落實改革文件精神，強化水土保持方案對工程的作用
1.1 水利部有關水土保持方案系列文件精神

近幾年來，水利部印發了《關于強化依法行政進一步規范生產建設項目水土保持監督管理工作的通知》（辦水?！玻玻埃保丁常玻?號）、《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定（試行）》、《關于進一步加強生產建設項目水土保持方案技術評審工作的通知》（辦水?！玻玻埃保丁常保玻?號）、《關于進一步加強生產建設項目水土保持方案審批信息公開工作的通知》（辦水?！玻玻埃保丁常担?號）、《關于進一步規范生產建設項目水土保持方案編制單位和監測單位水平評價工作的意見》（辦水保函〔２０１５〕１６７２號）、《水利部關于下放生產建設項目水土保持方案審批和水土保持設施驗收審批權限的通知》（水?！玻玻埃保丁常常保?號）、《關于加快推進全國水土保持監督管理系統應用工作的通知》（水保監督函〔２０１４〕１號）等文件。同時，在全國水行政主管部門部署并運行了“全國水土保持監督管理系統（Ｖ３．０版）”，推進國家、流域機構、省、地市、縣區５級對生產建設項目的水土保持管理工作走向上下協同、信息共享的監管新模式。水利部辦水?！玻玻埃保丁常保玻?號文件進一步明確了水土保持方案評審的重點，提出了方案通過評審的１０個條件，強化了審批要求和責任落實，提出了對方案編制、評審、審批、信息公開及信息化管理等新要求。

根據法律確權和國務院職能部門的職責分工，以及權責統一的要求，涉及生產建設項目水土流失防治的行政許可由各級水行政主管部門做出，與水土保持方案相關的其他事項（如涉及自然保護區、飲用水源保護區、風景名勝區等）應由其他職能部門許可。根據國務院關于行政許可實行并聯審批的精神，水土保持方案許可時不應再將其他相關事項作為水土保持許可的前提。同樣，環境影響評價、項目立項審批或核準也不再將水土保持方案作為前置許可，更加明確了水土保持方案應許可的內容。

1.2 突出水土保持方案行政許可對工程建設的約束和控制作用

根據水土保持法和國務院行政審批改革精神，水土保持方案是生產建設項目開工建設的一項重要前置許可。行政許可是國家行政機關對公民、法人或者其他組織的申請，經審查后決定其是否可以從事有關活動的行為，是對特定活動的事前控制。水土保持方案行政許可是對可能造成水土流失事項、防治目標及任務的許可，建設單位應當依據批復文件和方案，在后續設計、施工中逐一落實，水行政主管部門的監督檢查、驗收都要依據批準的內容，嚴格對照，督促實施。在調查及處理深圳市光明新區渣土受納場特別重大生產安全責任事故中，相關單位和部門對棄渣場未按工程建設程序委托開展勘察設計、未委托有資質的單位進行施工圖設計及委托無資質單位施工等問題，依據建設工程管理條例進行了追責和處罰。因此，未遵守水土保持法關于水土保持設施應與主體工程同時設計、同時施工、同時投產的規定，未按批準文件和水土保持方案落實水土保持設計，建設單位將承擔相應法律責任。

２　突出水土保持方案重點內容，嚴格評審標準

2.1　水土保持方案的法定內容

水土保持法規定水土保持方案應當包括水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等內容，這是從國家法律層面對水土保持方案內容做出的明確規定。因此，凡是缺漏或未明確上述內容的方案均未達到法律規定，也不應通過評審。水土保持法對生產建設項目及其活動做出了限制性規定，第十七條、第十八條、第二十四條對建設項目選線選址提出了禁止、限制，第二十八條對棄土棄渣處置做出了明確規定，第三十八條對水土流失防治措施提出了要求。
2008年頒布的《開發建設項目水土保持技術規范》（ＧＢ５０４３３—２００８）對生產建設項目水土流失防治做了技術規定，設立了７０多條限制性規定（強制條款），包括對選址選線及建設布局的限制、對取土場選址的限制、對棄土場選址的限制、對工程施工組織設計的限制，以及對工程施工的限制等。此外，對不同水土流失類型區、不同類型項目提出了特別規定。法律和國標的上述規定，都是水土保持方案中應突出的重點內容。
水土保持法第三十八條對水土流失防治措施做出了明確規定：
①對生產建設活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用；
②做到土石方挖填平衡，減少地表擾動范圍；
③對廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦等存放地，應當采取攔擋、坡面防護、防洪排導等措施；
④生產建設活動結束后，應當及時在取土場、開挖面和存放地的裸露土地上植樹種草、恢復植被，對閉庫的尾礦庫進行復墾；
⑤在干旱缺水地區從事生產建設活動，應當采取防止風力侵蝕措施，設置降水蓄滲設施，充分利用降水資源。

這是每一個水土保持方案、每一個生產建設項目均應嚴格落實的有關具體防治措施的法律規定，方案審查、審批中應嚴格對照法律要求，沒有達到這些規定的，方案不應通過評審。

2.2　水土保持方案的評審標準

水利部辦水?！玻玻埃保丁常保玻?號文件明確了１０條水土保持方案通過評審的條件，未達到下列條件之一的方案，不予通過評審：
①符合水土保持法律法規及有關文件規定；
②符合水土保持技術標準、規范和規程要求；
③水土保持方案的格式和內容滿足示范文本要求；
④生產建設項目選線選址符合水土保持相關規定；
⑤水土流失防治目標、責任范圍合理；
⑥棄渣專門存放地選址合理、位置明確、堆置方案可行；
⑦表土資源保護措施和利用方向合理；
⑧水土保持措施體系完整有效，措施等級、標準明確；
⑨水土保持監測任務、內容、方法和點位合理；
⑩水土保持施工組織（工藝）和進度安排合理。
這是水利部依法依規審查、審批水土保持方案的具體條件，特別是⑥～⑧條是十分具體的規定，目前許多水土保持方案還沒有達到這個要求。方案編制單位要自行對照檢查是否達到，方案評審機構和專家要按此要求逐條審查是否達到，確定能否通過評審。地方審批的水土保持方案也要參照執行，可結合省級水土保持條例（或實施辦法）和有關文件，進一步補充和細化本省評審條件。

３　水土保持方案的重點內容及其對工程建設的約束與控制作用

　　水土保持法和國標對生產建設行為做出了限制性規定，要求在水土保持方案中進行落實，主要是以下幾方面。

3.1 明確項目選址選線的水土保持要求

3.1.1 落實選址選線的水土保持規定
水土保持法第十八條規定，水土流失嚴重、生態脆弱的地區，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動，嚴格保護植物、沙殼、結皮、地衣等；第二十四條規定，生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區。確定無法避讓的，水土保持法做出了達到４項條件方可批準和建設的規定，即提高防治標準、優化施工工藝、減少地表擾動和植被損壞范圍、有效控制可能造成的水土流失。
水土保持方案編制過程中建設單位應與主體設計單位、方案編制單位等共同研究，逐一回答并落實這些法律要求，方案報告書中對主體工程的分析與評價章節應做全面回應和具體表述。
①在提高防治標準方面可以考慮三種方式落實，一是提高防治標準等級，如從三級標準提高到二級或從二級提高到一級；二是當已是一級標準時，應提高目標值，如將擾動土地整治率、水土流失總治理度、攔渣率等指標在規定基準值的基礎上再適當提高；三是當指標值已很高時，應提高水土保持工程的等級和防護標準。

②在優化施工工藝方面，公路鐵路項目將高填深挖路基施工方案改為橋隧方案，輸變電項目將山區塔基型式由大平臺改為全方位高低腿、將地面拉線工藝改為空中穿越架線，輸油輸氣管線將大開挖穿越河道改為定向鉆、頂管穿越，等等。

③在減少地表擾動范圍方面，一是減少占地面積，特別是臨時占地；二是減少占地時間，以最短的時間施工，盡快恢復植被。當項目占地總量高于行業平均值時應提出修正意見，對遠高于行業平均值的項目應進行全面修正。

④在有效控制可能造成的水土流失方面，加強施工過程中的臨時防護措施，特別是施工過程中的臨時攔擋、臨時排水、臨時苫蓋、臨時沉沙等措施，在可能產生水土流失的關鍵時段、重點區域加強防護措施布設。
如果沒有落實上述措施，方案不能通過評審，水行政主管部門也不應批準方案。

3.1.2 方案及批復文件對后續工作的約束
水土保持方案是水行政主管部門依法做出的許可事項，對選線選址的同意是基于達到了前提條件后的許可，施工過程中落實上述措施，就是落實申報方案時做出的承諾，兌現同意項目建設的前提條件。在后續設計中，如果生產建設項目地點、規模、水土保持措施發生重大變化時，建設單位應對照水利部關于水土保持方案變更管理的規定，及時辦理變更手續。

3.2　明確棄渣的處置方案

3.2.1　落實棄渣場設置的限制性規定
棄渣是最容易造成水土流失并發生災害的行為。水土保持法第二十八條規定：生產建設項目排棄的砂、石、土、矸石、尾礦等應當綜合利用；不能綜合利用，確需廢棄的，應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害。這是對生產建設項目法人提出的明確規定，主體設計、方案編制、施工等單位均應依法為建設項目做好技術服務。由于水土保持方案已被確定為項目開工前的審批事項，法律也明確規定水土保持方案要確定棄渣的專門存放地，因此有關單位和技術人員不能以設計階段、設計深度等為由，不確定或籠統地提出棄渣方案。對照法律和國標的規定，凡沒有考慮土石方綜合利用、棄渣場沒有確定位置及不能保證不會造成危害的項目，水土保持方案均不能通過評審，更不應被批準。

關于棄渣場選址，國標中做出了三項強制性規定：
①棄渣場的設置不得影響周邊公共設施、工業企業、居民點等的安全；
②涉及河道的，應符合治導規劃及防洪行洪的規定，不得在河道、湖泊管理范圍內設置棄土（石、渣）場；
③禁止在對重要基礎設施、人民群眾生命財產安全及行洪安全有重大影響的區域布設棄土（石、渣）場。同時規定，棄渣場不宜布設在流量較大的溝道，否則應進行防洪論證；水利樞紐、水電站等工程的棄渣場應布設在大壩下游或水庫回水區以外。

3.2.2　棄渣場審查重點
水土保持方案中對棄渣場位置的表述和分析，應有“兩圖一表”，即衛星遙感圖、不低于１ ∶ １００００的地形圖、渣場選址要素表，以便方案審查、審批時從近期的衛星影像、地形圖上查看棄渣場周邊環境和危害敏感性，做出是否許可的決定。渣場選址要素表用以分析評價選址的合理性，可參考表１。

根據有關技術標準和研究成果，水利部在對棄渣場的風險隱患進行排查中，采用了４個量化指標：
一是棄渣量超過５０萬ｍ３；
二是最大堆渣高度超過２０ｍ；
三是棄渣場上游匯水面積超過１ｋｍ２；
四是棄渣場下游１ｋｍ范圍內存在居民點、公共設施、工業企業等敏感點。
存在上述情形之一的，列為風險隱患點。因此，對此類棄渣場應加強評審。方案評審時應根據上述“兩圖一表”及實地勘查情況，進行分析評價。根據有關要求，對于棄渣量超過５０萬ｍ３、最大堆高超過２０ｍ的棄渣場，應開展地質勘察調查，水土保持方案申報、評審時還應提供棄渣場地質勘察調查相關資料。凡是不符合法律和國標規定的棄渣場均應予以否決，水土保持方案也不能通過評審。

3.2.3　棄渣場許可的約束作用
水土保持方案批復文件中對棄渣場的表述：
一是對棄渣行為的行政許可，即同意項目棄渣、同意棄渣方式（特別需要指出的是水土保持同意的棄渣方式是“先攔后棄”，而不是通常施工采取的“先棄后攔”方式，這是重大許可內容）；

二是對棄渣場選址的行政許可，這些許可對工程后續設計、施工都具有剛性約束力。若批復文件中沒有同意棄渣，而生產建設過程中出現棄渣行為，則屬于違反國家行政許可的行為，應依法依規進行處罰和問責。若在后續工作中新增棄渣、改變棄渣場位置，則應在棄渣前編制變更報告，按規定報原審批機關批準。

3.3　明確水土流失防治責任范圍

3.3.1　確保防治責任范圍的準確性
防治責任范圍是生產建設單位的水土保持“紅線”，是項目法人必須承擔防治水土流失法律義務的范圍，也是各級水行政主管部門重點監督檢查的范圍，水土保持方案批復文件中應明確防治責任范圍。水土保持方案報告書中有關責任范圍的文字、數據表述與圖件中的標識應一致。一般情況下，項目可研報告的永久占地較為全面、準確，國土部門也會嚴格控制和審批征地面積。容易遺漏的是部分臨時占地，如施工道路、施工場地、取土取料場、棄渣場等的占地，在主體工程設計中尚未涉及或不夠明確，水土保持方案中往往會遺漏，導致責任范圍不準確。根據水利部對生產建設項目監督監控的新要求，責任范圍（也稱“紅線”）在上報方案時應同時提供坐標位置、矢量數據。在水利部開發部署的“ 全國水土保持監督管理系統（Ｖ３．０版）”中提供了利用天地圖（ｗｗｗ．ｔｉａｎｄｉｔｕ．ｃｎ）直接勾繪和標識功能，可將項目建設區范圍直接入庫。在全國開展的生產建設項目水土保持“天地一體化”監管示范中，利用高分辨率衛星、無人機等手段與批復的紅線適時對照，判斷是否違規，并在系統中向相關監督部門發出警示，提示及時跟蹤檢查，這一新的監管方式將在全國逐步推行。

3.3.2　關于直接影響區的分析
國標中提出水土流失防治責任范圍還包括直接影響區，即項目建設區以外，若不采取防治措施可能造成水土流失或危害的區域，實際就是項目預防的范圍。若管理措施到位，項目建設對直接影響區的影響就不會發生。由于直接影響區不在項目的征占地范圍內，無法布設水土保持措施，因此水利部２０１６年水土保持方案示范文本中，將這一區域納入水土流失預測章節，要求結合項目特點和項目區實際，分析項目建設可能造成水土流失危害的范圍。方案編制中，可根據此要求，將直接影響區的分析列入預測章節中。在審查、審批方案時，重點審定項目建設區范圍。

3.3.3　許可紅線的約束力
水行政主管部門對生產建設項目水土流失防治責任范圍的批復是代表國家做出的行政許可，是具有法律效力的決定，對建設項目后續工作具有約束力，即建設單位不得隨意突破紅線，不得在紅線以外擾動土地，造成水土流失。在工程后續設計、施工中經充分論證，確需新增占地的，應根據水土保持法的規定和水利部方案變更管理規定，履行法律手續，報水土保持方案原審批機關批準。隨意突破紅線且未履行審批手續的，應按違法行為進行處罰和問責。

3.4　明確水土流失防治標準等級及量化指標

3.4.1　防治目標的約束力
根據《開發建設項目水土流失防治標準》《開發建設項目水土保持技術規范》《開發建設項目水土保持設施驗收規程》的規定，方案編制時應提出項目達到的防治目標。方案評審中對執行的防治標準類別（即建設類或建設生產類）是否正確進行審定，根據項目所在區的降雨、土壤侵蝕、地形，以及項目特殊性等實際情況，對６項防治指標所行的調整計算是否正確、合理開展審查。水土保持方案批復文件中應明確本項目執行建設類項目還是建設生產類項目的幾級標準（按國標規定分一級、二級、三級），批復量化的６項目標，即：擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率、林草覆蓋率。這些指標是控制后續設計、施工、檢查、驗收的剛性標準，不得降低。

3.4.2　落實水土流失防治的總體目標
需要指出的是，近年來一些建設、方案編制、監測、監理、評估、驗收等單位只關注了６項量化指標，錯誤地認為達到６項指標就合格了。根據《開發建設項目水土保持技術規范》（ＧＢ５０４３３—２００８）的規定，首先要達到綜合防治的基本目標或總體目標，這是生產建設項目防治水土流失的基本要求，國標規定了５條基本目標：
①項目建設區的原有水土流失得到基本治理；
②新增水土流失得到有效控制；
③生態得到最大限度地保護，環境得到明顯改善；
④水土保持設施安全有效；
⑤擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率、林草覆蓋率等指標達到《開發建設項目水土流失防治標準》（ＧＢ５０４３４—２００８）的要求。

這些基本目標中，建設區原有的水土流失要得到基本治理，就不是只要達到驗收指標值后就可以有不進行治理的區域；不是到驗收時土壤流失控制比達到控制值就達標了，而是建設過程中新增的水土流失要得到有效控制，若沒有過程中的控制措施，特別是臨時防護措施，雖然驗收時達到控制值了，但仍沒有達到國家規定的要求；不是棄渣只攔擋９５％、其余棄渣（土石方較大的項目５％的棄渣量就達１００多萬ｍ３）可以不采取攔擋措施就達標了，實質就是沒有達到有效控制水土流失的目標；生態環境的保護也不是達到林草指標就合格了，國標規定建設區的生態要得到最大可能的保護，環境要得到明顯改善，而不是恢復原樣就達標了。這些基本目標，在方案報告書中均應有明確表述，檢查、監督、驗收時也應依此進行分析、評價。

3.5　明確水土保持措施體系及措施類型

3.5.1　防治措施體系
針對生產建設項目產生的水土流失，方案報告書中均應有防治措施體系，方案評審時應分析其措施體系是否達到了全面、系統、綜合的要求。
一是在防護措施的時效方面，要防控到建設活動的全過程，也就是考慮并安排了施工前、施工中、施工結束后的防治措施，而不是單一的事后治理措施；
二是在防治措施的空間布局方面，要科學合理綜合配置，工程措施、植物措施和臨時防護措施相結合，臨時措施和永久措施相結合，喬、灌、草相結合等；
三是在防治措施的全方位方面，要做到全覆蓋，責任范圍內的每個區域、每個擾動地塊均應布設防治措施；
四是在防治措施體系與主體工程緊密結合方面，水土保持措施的布設、施工組織、施工時序等應與主體工程的進度相銜接，成為建設項目的組成部分，同步設計和施工。

3.5.2　防治措施類型
水土保持法對生產建設項目應采取的防治措施做出了明確規定，如對棄渣場的防護是攔擋、坡面防護、防洪排導等剛性措施，水土保持方案中就不能改為單一的植樹種草等柔性措施。國標中對生產建設項目提出了八大類防治措施，應結合項目實際提出適宜的措施，在方案評審和審批時予以明確。如對棄渣場的防護措施，國標根據不同的棄渣場類型和棄渣方式分別規定采取攔渣壩、擋渣墻、攔渣堤、攔渣堰，如在溝道棄渣就應采取攔渣壩，而不是擋渣墻等。批復文件同意的工程類型，對后續設計和施工均有約束力，建設單位不得隨意更改。確需變更的，應根據水土保持法和水利部的相關規定，報方案原批準機關批準?！端帘３止こ淘O計規范》（ＧＢ５１０１８—２０１４）對各類水土保持工程或措施的等級標準做了規定，后續設計和施工單位均應遵守，如棄渣場級別、攔渣壩建筑物級別、防洪標準、穩定安全系數等都有對應規定，均應嚴格遵守。根據國務院《建設工程質量管理條例》的規定，違反相關規定，建設單位、設計單位、監理單位、管理部門均應承擔相應法律責任。

3.5.3　防治措施許可的約束力
棄渣場的措施體系為：棄渣前剝離表土，集中堆放并采取臨時防護措施；布設臨時攔擋措施（即先攔后棄），棄渣前和棄渣過程中采取截排水、苫蓋、沉沙、臨時綠化等措施；棄渣結束后進行土地整治，全面布設永久防護措施，即在渣體頂面布設擋水埂、排水及順接措施、水土保持植物措施，在邊坡上進行削坡、分臺階、修馬道及排水設施，布設工程與植物結合的防護措施，在坡腳布設永久攔擋、排水措施。若后續設計和施工沒有采取上述措施，則違反了水土保持方案批復的行政許可，造成影響和危害后果的應承擔法律責任。

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